Toeslag en compositie

In een van Plato’s latere dialogen, Wetten, figureert een drietal pelgrims, dat op weg is naar Kreta vanuit Knossos. Een van hen, Kleinias, is net aangewezen om raad te geven over de nieuwe kolonie van Kreta. Er ontstaat een dialoog tussen de pelgrims waarin ze zich voornemen om ‘in gedachten de staat te stichten.’ Welke wetten zouden er moeten gelden? Deze dialoog en anderen over dit onderwerp vormen het startsein voor de westerse filosofische reflectie op de staatsinrichting. Wel heeft Wetten een dubbelzinnig karakter. Enerzijds is er de belofte van het zojuist aangehaalde citaat (laat ons de gewoontes achterlaten en nu de werkelijk rationele wetgeving scheppen), anderzijds is er de omslag naar het, toch wat minder bevredigende, autoritaire eindresultaat in (bijvoorbeeld) Plato’s eigen denken. Ook in ons land is in de nasleep van de toeslagenaffaire de vraag opgeworpen of onze wetgever wel naar behoren functioneert. Want hoe is het mogelijk dat de wetgever zich zo weinig rekenschap heeft gegeven van de gevolgen die haar wetten in de praktijk hadden? 

Wat precies goede wetten en wetgevers zijn, en waarom, is een discussie die in vrijwel alle filosofische tradities terugkeert. Willem Witteveen (1952-2014) doet in zijn De wet als kunstwerk aan de hand van een groot aantal klassieke en moderne denkers een poging om een verzameling van principes te geven voor wetgevers van moderne liberaal-democratische samenlevingen. De idee van de wet als kunstwerk dient als contrast met de idee van de wet als een instrument in handen van de overheid. Een idee dat Witteveen (zelf lange tijd senator voor de PvdA) door de Nederlandse machthebbers gehanteerd zag worden.

De wet wordt als een instrument gezien wanneer de essentie van de wet in het doel ervan wordt gezocht. Wetgeving wordt in de eerste plaats gezien als een middel om maatschappelijke problemen mee op te lossen. De belofte van Plato’s rechtsfilosofie klinkt hierin door, maar Witteveen ziet ook het gevaar. Het schept namelijk verwachtingen van wetten die ze niet waar kunnen maken, terwijl wat wetten juist doet werken wordt ondermijnd: duurzaamheid, consistentie en betrouwbaarheid. Het worden ad-hoc-oplossingen waarbij men ervan uitgaat dat het verwachte effect wordt gesorteerd. Zulke wetten belichamen gelegenheidscompromissen van politieke partijen en verworden tot een samenraapsel van ‘daadkrachtige’ maatregelen met een onnodig hoog complexiteitsgehalte. De nadruk ligt op snel handelen, waarna de toevoeging aan het bouwwerk van de staatsinrichting wordt vergeten. 

Daartegenover zet Witteveen de metafoor van de wet als kunstwerk, in de hoop een andere manier van denken los te maken. Een kunstwerk is een compositie: er is een centrale gedachte die de afzonderlijke delen verbindt tot geheel. Wie de wet als een kunstwerk beschouwt, ziet het eveneens als een geheel dat gedijt dankzij inbedding in gemeenschappelijk gekoesterde beginselen en praktijken (Witteveen spreekt van een symbolische orde). Gesleutel aan dat geheel om bepaalde problemen op te lossen is niet uitgesloten, maar kan alleen als acht wordt geslagen op deugden (bijvoorbeeld de al eerder genoemde consistentie, duurzaamheid, etc.) die de constructie (als ware het een kunstwerk) van betekenis voorziet. Het is mede hierdoor dat de wetten als legitiem en begrijpelijk worden beschouwd, en daardoor (meestal, soms) worden nageleefd. Aanpassing kan dus alleen experimenterende wijs, met een nadruk op responsiviteit. Ook hier is de metafoor van een kunstwerk nuttig: een goede wet krijgt pas betekenis in interactie met de burgers. 

Hoe verhoudt dit alles zich nu tot de toeslagenaffaire? Wie naar de ontstaansgeschiedenis van de wetgeving die daaraan ten grondslag lag kijkt, krijgt de indruk dat de wet hier ook vooral als instrument werd gezien. De Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen werd in 2005 ingevoerd om het subsidiesysteem te harmoniseren en te versimpelen, zodat mensen daar makkelijker gebruik van konden maken. Ook speelde kostenbesparing een rol. Een mogelijkheid om bij onredelijke uitkomsten af te wijken van de wet (een ‘hardheidsclausule’) werd, ondanks advies daartoe van de Raad van State, niet in de wet opgenomen. Het bleek uiteindelijk een buitengewoon ingewikkeld systeem, waarvan de uitvoering werd neergelegd bij een organisatie die daar geen ervaring mee had. Hoewel dit niet uit de wet volgt, koos de Belastingdienst voor een strikte interpretatie die dwong tot terugvordering van de hele toeslag bij het niet kunnen verantwoorden van een deel van de kosten, en de rechter ging hierin mee. In de jaren daarop zette de overheid druk op de Belastingdienst om efficiënter en intensiever te controleren op fraude: het eindresultaat was etnische profilering en het zonder goed bewijs tot fraudeur bestempelen van onschuldige burgers. Inmiddels weten we dat meermalen is geprobeerd de verantwoordelijke bewindslieden op de hoogte te stellen van de problemen die hierdoor ontstonden, maar dat deze hierop geen of onvoldoende acht sloegen. De architectuur van de affaire was in ieder geval gedeeltelijk een resultaat van wat we met Witteveen instrumenteel denken over de wet zouden kunnen noemen; een probleem doet zich voor (te hoge kosten, een te complex systeem), een wet wordt zonder op de context te letten uitgevaardigd (een al wankelende organisatie die deze moet uitvoeren), en na de invoering wordt er, ondanks signalen dat het misgaat, nauwelijks meer naar omgekeken.

Daarmee is natuurlijk niet gezegd dat de gehele toeslagenaffaire tot deze factoren te herleiden is. Zwarte lijsten met vermeende fraudeurs stonden niet in de wet, en rechters en Belastingdienst die de wet onjuist interpreteren evenmin. De schuld voor een groot deel bij de Tweede Kamer leggen, zoals nu door sommige commentatoren gebeurt, is ook onterecht. Maar een gebrek aan belangstelling voor de effecten van haar werk kan de Kamer wel degelijk verweten worden: meerdere malen werd er in de landelijke pers en elders op de rampzalige uitwerkingen van de wet gewezen. Uit verschillende hoeken klinkt nu de niet onbegrijpelijke roep om het hele systeem om te gooien, als het even kan morgen nog. De wetgever die zijn werk als een kunstwerk ziet, voelt natuurlijk ook wat voor die wens, maar hoort in de echo van deze oproep weeffouten die over een aantal jaren een nieuwe affaire teweegbrengen. 

De gedachte van de wet als kunstwerk is op zichzelf genomen niet meer dan een metafoor, maar Witteveen maakt zijn idee concreet door deze in een tiental geboden voor de wetgever te gieten. Een van de rode draden die door deze geboden loopt, is het doen aansluiten van wetgeving op de belevingswereld van de mensen die de wetten opvolgen en uitvoeren. De wetgever moet daarom zijn eindigheid inzien wanneer de uitvoering technisch en veeleisend is en op zo’n manier wetgeven dat deze ruimte maakt voor een reactie van de burger die de wet mede vormgeeft. In de toeslagenaffaire gaf de wetgever deze ruimte niet, terwijl hier achteraf bezien wel mogelijkheden toe waren. Wanneer deze dialoog niet plaatsvindt, eindigt de burger in een wereld die we kennen van de romans van Kafka: het recht wordt, in plaats van waarborg tegen willekeur, een doolhof van onsamenhangende, betekenisloze onderdelen waarvan niemand zich het oorspronkelijke bestaansrecht meer kan herinneren. Hier is het belangrijk om te beseffen dat de tendensen die tot de toeslagenaffaire hebben geleid vaker voorkomen. Globalisering dwingt tot het opbreken van oude ordeningen, het complexer worden van de samenleving zorgt voor juridisering, en de opkomst van de sociale verzorgingsstaat heeft, haar verdiensten ten spijt, voor een bureaucratisering van het alledaagse leven gezorgd. Meer recente pogingen tot het terugdringen van deze bureaucratisering, door het overlaten van overheidstaken aan de markt, leiden in de praktijk juist tot meer bureaucratie en controles (David Graeber sprak van the iron law of liberalism). Is het mogelijk om, in weerwil van deze redenen tot scepsis, de wet nog als een kunstwerk te beschouwen? Witteveen blijft ons aan het einde van zijn boek het antwoord schuldig, maar de toeslagenaffaire heeft duidelijk tot reflectie aangezet. Het in gedachten stichten van de staat blijkt makkelijker gezegd dan gedaan, maar onze wetgever is hopelijk een les rijker.